Sentencia A. 546/25

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-546/25

 

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Alcance de la causal de intervención en la expedición de la norma acusada

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-Debe demostrar que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y que dicha intervención guarda relación con el asunto a resolver

 

IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por falta de argumentos en la causal de intervención en la expedición de la norma

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

AUTO 546 DE 2025

Referencia: expediente D-15932

 

Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir concepto

 

Magistrado ponente:

Juan Carlos Cortés González

 

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en uso de las facultades constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el procurador general de la Nación en el presente proceso de constitucionalidad.

 

I.     ANTECEDENTES

 

1.    Héctor Riveros Serrato presentó una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 368 de la Ley 2294 de 2023, [p]or el cual (sic) se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, y el Decreto 1961 de 2023, [p]or el cual se crea el Instituto Nacional de Vías Regionales, se determina su estructura, funciones y se dictan otras disposiciones. Lo anterior, por considerar que con dicha norma se vulneran los artículos 1º, 136-1, 151, 209, 287 y 311 de la Constitución.

 

2.   Inicialmente, el despacho del magistrado sustanciador inadmitió la demanda[1]. Luego, tras la corrección presentada por el demandante, mediante Auto del 30 de julio de 2024, ese despacho la admitió por el cargo referido a la presunta vulneración de los principios de descentralización y autonomía territorial. En el mismo proveído: i) decretó la práctica de algunas pruebas[2]; ii) ordenó comunicar el inicio del proceso al presidente de la República, a los presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, al ministro de Hacienda y Crédito Público y al director del Departamento Nacional de Planeación; iii) dispuso fijar en lista el asunto por 10 días; iv) invitó a participar a distintas entidades, organizaciones y universidades[3] y a algunos expertos[4] para que emitieran su concepto técnico especializado, de estimarlo conveniente; y v) ordenó correr traslado al procurador general de la Nación.

 

3.   El 18 de octubre de 2024, vencido el término otorgado inicialmente y luego de revisar y analizar el material probatorio remitido, el despacho del magistrado sustanciador consideró necesario insistir en la práctica de las pruebas decretadas en el Auto del 30 de julio de 2024.

 

4.   Mediante Auto del 24 de enero de 2025, el despacho del magistrado sustanciador determinó que se agotó la etapa probatoria y ordenó a la Secretaría General continuar con el trámite respectivo.

 

5.   El 28 de febrero de 2025, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió al despacho sustanciador un escrito presentado por el procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, mediante el cual manifestó su impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia. Esto, por considerar que se encuentra incurso en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional.

 

6.   Lo anterior, específicamente porque respecto de la Ley 2294 de 2023 “particip[ó] de forma verbal y escrita durante su trámite legislativo, en ejercicio de las funciones de [su] otrora condición de secretario general del Senado de la República”[5]. En concreto, explicó que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias:

 

(i) Intervin[o] en la inclusión en el orden del día y anuncio del proyecto de ley correspondiente.

 

(ii) Durante el debate de la iniciativa, además de verificar y certificar el respeto a las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario (v. gr. publicidad de textos y proposiciones, verificación de quorum y mayorías, resultados de las votaciones, garantías de deliberación, etc.), asesor[ó] a los congresistas sobre temáticas competenciales asociadas a la constitucionalidad del proyecto legislativo.

 

(iii) Suscribi[ó] [el cuerpo legal] junto con el presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad del texto aprobado por los parlamentarios.^[6]

 

7.   Para mayor ilustración, enlistó las gacetas del Congreso en las que consta dicha participación en relación con la ley objeto de control en este proceso[7].

 

II.    CONSIDERACIONES

 

Competencia

 

8.    La Corte es competente para resolver sobre los impedimentos manifestados por el procurador general de la Nación en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 98 del Reglamento Interno de esta corporación^[8] y la jurisprudencia constitucional[9].

 

El alcance de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, por haberse desempeñado como secretario general del Senado de la República. Reiteración de jurisprudencia

 

9.   En el Auto 191 de 2025, la Sala Plena resolvió una manifestación de impedimento formulada por el actual procurador general de la Nación bajo el argumento de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional, en su calidad de secretario general del Senado de la República. La Corte consideró que la causal invocada, contemplada en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, tiene un carácter eminentemente objetivo, lo que implica que no se requiere analizar la intención o la motivación del funcionario, pero sí verificar la existencia de un hecho concreto: la participación activa y determinante en el proceso de formación de la norma sometida a control.

 

10.   Este enfoque responde a la necesidad de proteger la imparcialidad y probidad exigidas al procurador general de la Nación en el ejercicio de sus funciones constitucionales, en particular, en la rendición de concepto dentro de los procesos de control abstracto de constitucionalidad. En efecto, el artículo 278 de la Constitución Política asigna al procurador la función de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad, una labor que exige de este funcionario imparcialidad y objetividad, dado que no se limita a brindar una opinión jurídica, sino que el concepto emitido representa la posición oficial del Ministerio Público en defensa del orden jurídico y del interés general. En consecuencia, la actuación previa que comprometa la independencia de aquel impacta sustancialmente ese deber constitucional.

 

11.   La Sala Plena reiteró y sintetizó algunos eventos en los que se han aceptado los impedimentos presentados por el procurador general de la Nación con fundamento en la referida causal. Esto cuando se ha comprobado:

 

(i) su intervención verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo^[10];

 

(ii) su participación en la redacción de la norma^[11];

 

(iii) la remisión que hubiere hecho de documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa, expresando reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de esta^[12];

 

(iv) la presentación, por su parte, ante el Congreso, del proyecto de ley que dio origen a la norma objeto de control constitucional^[13].

 

(v) en calidad de ministro, sancionó el texto de la norma acusada[14];

 

(vi) en ejercicio de ese mismo cargo, participó en la elaboración, negociación, trámite y suscripción del tratado objeto de control constitucional[15]; y

 

(vii) intervino en las audiencias públicas celebradas por el Congreso de la República durante el trámite legislativo[16].

 

12.   La comprobación de la participación activa y determinante del funcionario exige verificar que no sea circunstancial o irrelevante, sino que haya tenido una incidencia directa en la consolidación de la disposición estudiada. De ahí que la Corte Constitucional deba, en cada caso, evaluar la configuración de la causal de impedimento “con precaución y detenimiento”[17]. Esto significa que la intervención del actual procurador general de la Nación como secretario general del Senado en el trámite legislativo “no implica la configuración automática de la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control constitucional”[18].

 

13.    Para determinar si se configura el impedimento, la Sala podrá tener en cuenta, entre otras circunstancias[19]: i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con esas funciones[20]; ii) la naturaleza del procedimiento de constitucionalidad, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es, si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que deba resolver la Corte.

 

14.   Esta Corte también explicó que “tratándose de procesos en los que la Sala Plena tiene competencia para analizar de manera oficiosa los aspectos formales del trámite legislativo, o de procesos en los que, vía acción pública de inconstitucionalidad, se alega la existencia de un vicio de procedimiento, en principio, el impedimento formulado por el ahora procurador general de la nación -otrora secretario general del Senado de la República-, con base en la causal objeto de estudio, estaría llamado a prosperar. Esto es así porque, como ya indicó, quien ejerce el cargo de secretario general del Senado tiene la función de ordenar el trámite legislativo y procurar que este cumpla las normas constitucionales y legales que lo regulan”[21]. En todo caso, precisó que incluso en ese evento, la aceptación del impedimento no es automática, pues ello se deberá analizar según las particularidades de cada situación.

 

15.   Por el contrario, “respecto de los procesos de constitucionalidad en los que la Corte solo analiza la norma objeto de control a la luz de parámetros sustanciales o materiales o de cargos de inconstitucionalidad de fondo, en principio, el impedimento no sería fundado. No obstante, esto no significa que, en este supuesto, el impedimento nunca esté llamado a prosperar. Lo que supone es que el procurador general de la Nación deberá demostrar dos elementos: (i) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte”[22].

 

El impedimento presentado por el procurador general de la Nación para conceptuar sobre la constitucionalidad de la Ley 2294 de 2023 es infundado

 

16.   El procurador general de la Nación manifestó impedimento para rendir concepto en el proceso de la referencia por considerar que se encuentra incurso en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control constitucional. El procurador aseguró que participó de forma verbal y escrita durante el trámite legislativo, en ejercicio de las funciones que ejerció como secretario general del Senado de la República.

 

17.   En concreto, explicó que, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, legales y reglamentarias: i) intervino en la inclusión en el orden del día y anuncio del proyecto de ley correspondiente; ii) además de verificar y certificar el respeto a las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario, asesoró a los congresistas sobre temáticas competenciales asociadas a la constitucionalidad del proyecto legislativo; y iii) suscribió el cuerpo legal junto con el presidente del Senado de la República, con el fin de certificar la autenticidad y fidelidad del texto aprobado por los parlamentarios.

 

18.   El procurador general de la Nación señaló que su participación en el trámite legislativo que dio lugar a la expedición de la Ley 2381 de 2024 consta en las gacetas del Congreso números 417, 855, 889 y 902 de 2023 y 79, 824 y 1143 de 2024.

 

19.   Al revisar las gacetas referidas por el funcionario, la Sala constata que, en ejercicio del cargo de secretario general del Senado de la República, el ahora procurador general de la Nación ejerció la función general de apoyo al trámite legislativo, sin comprometer su imparcialidad ni independencia en el caso bajo estudio. En particular, adelantó las siguientes actuaciones: i) incluir en el orden del día y anunciar el proyecto de ley correspondiente[23]; ii) verificar y certificar el respeto a las normas superiores y orgánicas que establecen los requisitos de validez del trámite parlamentario[24]; iii) certificar la aprobación del texto definitivo del proyecto de ley en las sesiones plenarias del Senado de los días 2 y 3 de mayo de 2023[25]; iv) certificar la votación del texto conciliado[26]; v) suscribir el cuerpo legal junto con el presidente del Senado de la República, con el fin de acreditar la autenticidad y fidelidad del texto aprobado por los parlamentarios[27].

 

20.   Visto lo anterior, es claro que en ejercicio entonces del cargo de secretario general del Senado, el hoy procurador general de la Nación intervino en el procedimiento legislativo que culminó con la expedición de la ley demandada. Sin embargo, como se indicó previamente, la sola participación en el ejercicio del cargo no es suficiente para determinar una posible afectación a la imparcialidad del funcionario. Se debe acreditar que la participación fue determinante de cara a la norma que se estudia, la naturaleza del control que ejerce la Corte y, en este caso, respecto del cargo de inconstitucionalidad admitido para el juicio, referido a la presunta vulneración de los principios de descentralización y autonomía territorial.

 

21.   En esta oportunidad, mediante Auto del 30 de julio de 2024, el magistrado sustanciador admitió la demanda contra la Ley 2294 de 2023 por el cargo referido a la presunta vulneración de los principios de descentralización y autonomía territorial, de conformidad con los artículos 1º, 136-1, 151, 209, 287 y 311 de la Constitución. Luego, dado que i) la naturaleza del procedimiento corresponde al de una demanda de inconstitucionalidad y ii) se trata de un cargo de inconstitucionalidad por asuntos de fondo, el impedimento formulado no está llamado a prosperar.

 

22.   Adicionalmente, se observa que con las razones y evidencias proporcionadas por el procurador general de la Nación no es posible demostrar (iii) que su intervención en la expedición de la norma fue activa y determinante, ni (iv) que dicha intervención guarde relación con el asunto que debe resolver la Corte en cuanto a la vulneración de las normas superiores alegada. Lo primero, porque sus actuaciones se limitaron a a organizar la actividad legislativa, dar fe acerca de que el procedimiento seguido cumplió con las normas legales y constitucionales que lo regulan y suscribir el texto de la Ley 2294 de 2023, tal y como fue aprobada. Lo segundo, por cuanto en este expediente no se cuestiona la validez del procedimiento de aprobación de la disposición legal censurada, de manera que los reproches de constitucionalidad no están relacionados con la intervención que, en su momento, hizo el secretario general del Senado.

 

23.   No se puede perder de vista la relevancia de la función que cumple el procurador general de la Nación en el control de constitucionalidad como “supremo director del Ministerio Público” (art. 278.5 C.P.). Esto en la medida que su intervención, a través de conceptos, no es una mera formalidad, sino una manifestación del principio de intervención directa de los órganos de control en asuntos de alta trascendencia constitucional. En este contexto, y conforme a la jurisprudencia sobre impedimentos, el procurador debería ejercer esta función personalmente, pues ello responde a la jerarquía del cargo y a su responsabilidad como garante de la legalidad y del interés general en el Estado social de derecho.

 

24.   En consecuencia, la Sala declarará infundado el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 2294 de 2023, en el expediente D-15932.

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el impedimento manifestado por el procurador general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente D-15932, por las razones expuestas en esta providencia.

 

SEGUNDO. ORDENAR a la Secretaría General de esta corporación que levante la suspensión de términos generada con ocasión del impedimento propuesto y que corra traslado al procurador general de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente, a efectos de que rinda el concepto al que aluden los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución Política.

 

TERCERO. Contra esta decisión no procede recurso alguno.

 

Notifíquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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